石油过山车和制度压力

从1958年到目前的这段时间里，流向委内瑞拉中央政府的石油收入变化极大。这些起起伏伏决定了各项政治制度的发展。20世纪70年代不断增加的石油收入有助于巩固自由民主制，而20世纪80年代的持续减少促成了它的解体。20世纪90年代石油收入的不断减少极大地削弱了国家的分配能力，使大多数委内瑞拉人疏远了蓬托菲霍民主。

20世纪90年代的第一届政府，卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯的第二个总统任期，始于1989年的2月2日。在竞选总统期间，佩雷斯利用了自己是主持20世纪70年代繁荣时期的政治领袖的形象。因此，当佩雷斯就职3周之后他就宣布，外汇储备严重不足，该国1988年的财政赤字超过国内生产总值的9%，国际收支经常账户处于历史最大赤字，经济中所有的价格，从利率和黑豆到药品和公共汽车票，被人为压低，难以为继时，委内瑞拉人都惊呆了。这位总统警告说，只有苦药才能治愈这些弊病，但当他使用第一剂猛药时，3天的骚乱和抢劫（众所周知的“加拉加索”[Caracazo]事件）造成300多人死亡。“加拉加索”事件的结果削弱了佩雷斯总统的权威，注定了他的继任者要恢复这一政治制度的合法性的努力必将失败，并将它最难对付的敌人们送上了权力的宝座。

在1989年2月的骚乱刚刚结束之后，人们有理由希望卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯可能会挽救自由民主制。即使各种条件发出严厉的警告，石油燃料的分销网络已不再可能维持现行制度，但委内瑞拉却沉浸在平静的假象中。佩雷斯总统利用这种平静来启动新自由主义经济的一揽子计划：“大转型”。这种告别过去的激进行动依靠4套政策：　宏观经济的稳定性、贸易自由化、私有化和解除管制规定。

佩雷斯的经济结构调整的反响回荡在整个20世纪90年代。委内瑞拉的经济在这个10年的初期创下了一些世界纪录。然而，这些记录掩盖了一些国家制度的衰败，根据技术和专业标准，它们越来越难以发挥作用。进入到像卫生保健、交通运输、住房和农业这样的政策领域，政府的糟糕表现进一步影响到大多数委内瑞拉人的生活质量。购买力也下降了。衰退似乎无处不在，它甚至在更深的层面上损害了政府的合法性。社会退化破坏了对佩雷斯的支持，同样延伸到武装力量。早在20世纪70年代，民主制初期的职业军人晋升制度被放宽和政治化。这刺激了军官队伍内部的派系之争，从而进一步鼓励有抱负的军官和他们的宠儿阻挠乃至蓄意破坏其竞争对手的职业发展和晋升的可能性。在20世纪80年代的财政危机以前，那些在这场拜占庭竞争中的输家在无数的国有企业中得到中层行政职务。不过，随着预算的收紧和公共部门的收缩，这已成为例外。于是，输家们推翻这一政治制度的诱因更多了。

对武装力量而言，财政危机的另一个后果是，入伍军人和下级军官日常生活需要的资金严重不足。初级和高级军官之间的紧张关系也因前者得到大量的、旨在补充他们的军事训练国内外职业教育机会而有所加剧，这种机会在职业经历上使得他们与老军官有所差别。后者属于20世纪60年代成年的那代人，那时，打击左翼叛乱分子的战斗耗尽了一切。

1992年2月4日，危机爆发，当时，一群自称为玻利瓦尔军事运动的初级军官试图政变，政变险些成功。虽然玻利瓦尔军事运动的大部分纲领杂乱不清，但它要求对富人和奸诈之徒进行反国家罪的审判的声音引起广泛的共鸣，大多数人在经济衰退期间受苦受难。因此，尽管政变失败了，但它却使佩雷斯总统、他的紧缩计划的反对者和甚至1958年自由民主制之后，被人遗忘已久的敌人士气高涨。

1992年2月的未遂政变与佩雷斯总统1993年5月停职之间的15个月，证明了他们制造的混乱非同寻常，使针对政府的反对一浪高过一浪。前总统拉斐尔·卡尔德拉差一点就宣告玻利瓦尔军事运动的事业是正义的，前总统伊萨伊亚斯·梅迪纳的最后一任内政部长，阿尔土洛·乌斯拉尔·皮耶特里建议，迫使佩雷斯在他的任期结束之前下台可能会弥补1945年的革命。1992年11月底，军方（这次有海军、空军、海军陆战队）发动了第二次未遂的政变，委内瑞拉曾经强劲的宏观经济指标消失了。在次年的5月，总检察长拉蒙·埃斯科尔瓦·萨洛姆提供证据，佩雷斯总统滥用政府资金。最高法院随即在这些指控中发现了价值，于是参议院中止了佩雷斯的职务，以便让他面对最高法院的审判。

在接下去的8个月里，他们提出的问题比他们的答案还多。在民主行动党与基督教社会党达成协议之后，他们的参议员选择了一位他们自己的人，拉蒙·J.贝拉斯克斯，担任临时总统。贝拉斯克斯，一位政治学知识分子，监督了1993年12月的总统、国会和国家立法机构自由而公开的选举。然而，在他短暂的掌管期间，经济未能复苏，私有化停滞不前，生活水平下降带来的痛苦加剧。贝拉斯克斯给他的继任者拉斐尔·卡尔德拉（1994—1999）留下的遗产，或许是保持蓬托菲霍民主制50%的可能性的机会。

为了把时钟拨回到过去，拉斐尔·卡尔德拉努力了几乎两年，他积极看待过去——他的第一个任期的那几年（1969—1974）。他指责卡洛斯·安德烈斯·佩雷斯的腐败和新自由主义政策给国家造成的不幸。在就职之后不久，卡尔德拉就行动起来，反对佩雷斯在金融界的支持者们。这一决定的意想不到的结果是整个银行体系的崩溃，是一系列事件的一次转折，这些事件严重损害了政府发展经济的能力。

1996年7月，卡尔德拉总统来了一个180度的大转弯，与国际货币基金组织达成协议，恢复了他以前曾经批评过的许多新自由主义的改革（如所谓的“委内瑞拉议程”的一项计划）。卡尔德拉的初期政策尽管在首次公布时受到欢迎，但其成果却是103%的通货膨胀率（1996）和公共外债增加到265亿美元。另外，政府没有建立参与机制，旨在可能赢得对恢复一种更加市场化导向的发展战略的支持。当它开始实施“委内瑞拉议程”时，卡尔德拉总统实际上扩大了中央集权。他与路易斯·阿尔法罗·乌塞罗，民主行动党秘书长，在国会结成联盟，给予国家行政部门新的权力，以便修改消费者保护法，干预外汇市场。这就揭穿了民主行动党是一个不受欢迎的政府里的沉默伙伴的真相。

意料之外的不良后果和玻利瓦尔主义

改变政权的机会因1998年的全国大选而到来。选民们前往投票站选择总统和国会议员。基督教社会党和民主行动党提名的总统候选人有着致命的缺陷。仅仅在总统选举的投票之前，民主行动党和基督教社会党才放弃被他们提名的人，把他们的支持转向有希望但最终失败的候选人恩里克·萨拉斯·罗梅尔，卡拉沃沃州标新立异的州长。不过，这次总统竞选活动的真实故事是乌戈·查韦斯令人眼花缭乱的崛起。他是1958年之后自由民主制的反对党人的化身，12月6日，选民们以决定性的差额选举他为总统。

查韦斯重写了委内瑞拉的政治规则。在他1999年2月的就职典礼上，他发誓要用新的积极响应的民主制取代现行“缺乏活力的”和“不公正的”秩序。他迅速地组织了一次全民公投，在这次公投中，85%的投票人赞成举行将会选出制定或修改宪法的国民代表大会的代表，他们的职责是草拟新宪法。支持查韦斯的代表们控制了国民代表大会，1999年12月15日，政府将新宪法提交选民批准。72%的人投了赞成票。

无论是查韦斯总统还是他的反对者们，双方都对1999年的宪法不是完全满意。反对者们认为它给予国家行政部门过分的权力，尤其是在查韦斯总统以这样或那样的方式实施新宪法的一些条款之后，那将让他的追随者们主宰大部分的国家机器。反对派声称，这种统治不公平地限制了他们在政治舞台上的竞争能力。反对派与政府之间的冲突在2001年11月加剧，当时，查韦斯总统颁布了一揽子的49部特别法，意在扭转20世纪90年代的新自由主义的发展趋势。

7个月之后，反对派势力尝试了一场不成功的政变（2002年4月11—13日）。2002年12月和2003年1月，反对派通过大规模的示威游行，试图迫使查韦斯总统下台。由于经济持续萎缩和社会暴力的现实可能性，政府于是同意启动程序，根据将会征集到的签名情况，为执行1999年的部分宪法条款（第72条和233条）规定的罢免公投作准备。2004年6月8日，经过持续8个多月，争议纷纷的签名收集过程之后，全国选举委员会证明，罢免公投的请求获得了赞成举行全民公投的规定签名人数。全民公投于2004年8月15日进行，当时经济形势已开始好转。超过58%的投票人表达了对乌戈·查韦斯继续担任总统的偏爱。这次挫败使反对派晕头转向，反而允许查韦斯总统去加大自己对全国的统治。

查韦斯总统随后发起的两次全民公投透露出他对1999年宪法的不满。第一次发生在2007年12月2日，他当选第2个6年任期的总统1年之后。这次全民公投提出的最重要的政治变革是废除总统的任期限制，允许总统的无限期连任（但不允许其他任何政治职位的连任）。其他的一些重要变化还有，把社会保障福利扩大到非正式经济体中的工人，结束中央银行的自治，禁止大面积的私有土地，同时，允许在法院判决前，国家临时占有已被内定征用的地产，一周最长的工作时间从44小时降低到36小时，禁止外国资助政治社团，禁止基于性取向的歧视。另外，本次全民公投为调整这个国家的行政单位作了准备，授权总统通过一支未经选择的“大众力量”，控制当选的州长和市长。

选民以微弱多数否决了另一项提案（51%对49%）。这是自从乌戈·查韦斯担任总统以来他的第一次重要的选举败仗。最初他承认失败，祝贺反对派的这一胜利，然而又补充了一句：“眼下我们不能认输。”两天之后，这位总统称该结果是“恶心的胜利”。曼努埃尔·罗萨莱斯，2006年总统大选中最重要的反对党候选人，却有不同的回答。他声称：“今晚，委内瑞拉赢了。”

修改宪法的提案遇挫削弱了查韦斯总统的权力和威信。在查韦斯主义运动内部，关于他的任期在2013年2月届满时，谁会接任总统的猜测突然冒了出来。在2008年11月23日的地方选举中，反对派发动了轰轰烈烈的竞选运动，取得了一些出人意料的胜利。甚至更加不祥的是，由于全球经济衰退加深，所以石油价格下降。在总统的核心集团内部，有人担心经济衰退将会增大对政府的不满情绪。

在地方选举7天之后，查韦斯总统抓住了主动权。他宣布，关于允许总统候选人无限连任的假设这一提议，他将开展新一轮的讨论。然而，这一倡议得到的反应毁誉参半。在查韦斯主义阵营内部，一些有总统梦的个人嘟嘟囔囔。反对派们称该提议“违法和违宪”，指出1999年的宪法第345条规定，“在国民大会同一宪法的任期内，修订的宪法改革方案不许提交。”查韦斯则宣称，宪法的变动可能是以一种修正案的形式，而不是一场宪法改革，从而巧妙地回避了宪法之争。他通过修改修正案，那么它适用于所有的普选职位（州长、市长、国民大会代表和国家立法委员），而不仅仅是总统，以此打消他自己阵营内部的疑虑。国民议会以压倒性多数通过该项提案，从而为公投铺平了道路。

2009年2月15日，54%的投票人（30%的人弃权）支持这项拟议中的修正案。尽管学生和其他人走上街头抗议，但警察迅速驱散了他们。大多数国际观察家发现，投票干净、透明和公正。这一成功巩固了查韦斯在他的委内瑞拉统一社会主义党（PSUV）内部和在武装力量中的权力。这也令反对派灰心丧气。在这次公投通过之后，查韦斯总统加快了实施“21世纪社会主义”的步伐。

2010年12月，国民议会通过的一系列法律和总统签署生效的法律确认了这种加速度。特别重要的是社会主义公社法，公社建立起集体开发区，这些开发区由公社人民权力的执行人管理。2010年有184个公社，公社的权力有些模糊，夹在地方（市）与地区（州）政府的现行界限之间。一个需要澄清的相关问题是公社、地方政府的权力与社区委员会之间的界限。2010年12月29日，修订后的社区委员会法生效。公社委员会建立于2005年，它夺取了地方政府的部分权力。2010年的立法规范了选举和更换委员会成员的规程，扩大了委员会分配资源的权力，建立起预算控制的机制。最后，国民议会建立联邦政府议会，给予它确定公社、公社委员会、市和地区政府之间的关系的职责。

直到2013年6月，2010年12月就获得立法批准的制度变迁才得到试探性的实施。这源于查韦斯总统两年来与癌症的抗争和选举日程带来的不确定性。在这位总统第一次癌症手术18个月之后，尽管他坚称他已摆脱癌症，但他的外貌和更多的癌症手术证明这一说法是在撒谎。查韦斯在2012年的总统竞选活动期间变得更加虚弱，他在2012年12月10日赴哈瓦那接受第4次癌症手术之后，再也没有在公开场合露面。在10月的总统大选与12月16日的州长和州议员选举期间，政府官员把他们的大部分时间投入选举活动。从查韦斯之死（2013年3月5日）到4月14日的总统选举期间，情况也同样如此。新当选的总统尼古拉斯·马杜罗想要实施2010年获得立法的制度变迁的魄力或许是一个悬而未决的问题。

本文节选自《拉丁美洲的政治与发展》，编者：[美]霍华德·J·威亚尔达、哈维·F·克莱恩，译者：刘捷、李宇娴，出版社：上海译文出版社